Какие запреты и ограничения существуют для муниципальных служащих

Какие НПА регулируют запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой

Основной закон, регулирующий весь процесс службы в органах местной власти, — Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 25). В нем, помимо порядка и условий прохождения этого вида службы, содержатся требования, ограничения и запреты, соблюдение которых обязательно для всех муниципальных служащих.

В Федеральном законе № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» содержатся запреты и ограничения для госслужащих и муниципальных служащих, но отдельно о них говорить не буду, потому что они практически полностью дублируют нормы ФЗ № 25.

Согласно закону, муниципальный служащий (далее по тексту МС) — это гражданин, который принят на службу в орган местного самоуправления, выполняет профессиональные обязанности на постоянной основе и получает за это оплату из местного бюджета. С таким служащим заключается трудовой договор, работодателем по которому является муниципальное образование (далее — МО) в лице представителя. По этим признакам МС отличаются от государственных служащих.

Не все работники органов местной власти считаются МС, а только те, которые по своим должностным функциям выполняют обязанности, которые связаны с непосредственным исполнением полномочий органов местного самоуправления или аппарата избирательной комиссии. Должность МС должна содержаться в Реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ.

Терминология, связанная с этим видом службы, достаточно запутанная не только для обычного человека, но и для специалиста, поэтому часто возникает вопрос: может ли муниципальный служащий замещать муниципальную должность (далее по тексту — МД), и разве это не одно и то же? На деле отличий между должностью муниципальной службы и МД много. Покажем наглядно в таблице:

В ст. 10 ФЗ № 25 отдельно указано, что к МС не относится:

• депутаты и члены выборных органов местной власти;
• должностные лица местной власти, которых выбирают на должность, а не назначают;
• члены избирательных комиссий (с правом решающего голоса) тех МО, которые работают в качестве юрлиц, то есть на постоянной основе.

Все перечисленные лица занимают муниципальные должности и не относятся к должностям муниципальной службы, поэтому служащий органов местной власти и не вправе их замещать.

Так, глава местной администрации (например, председатель) — это должность муниципальной службы, а глава муниципального образования (например, мэр города) — это уже муниципальная должность.

Ограничения, установленные для муниципальных служащих

Самые основные ограничения и запреты на муниципальной службе устанавливаются в ст. 13 и 14 ФЗ № 25. Ограничения — это условия, при возникновении которых гражданину (кандидату) отказывают в принятии на службу или он не вправе продолжать ее. А запреты — это в основном активные действия, которые служащий не должен совершать в течение всего периода прохождения службы, а по некоторым запретам — и после ее окончания.

В ч. 1 ст. 13 ФЗ № 25 содержатся основные условия или ограничения при поступлении на муниципальную службу, они должны уже существовать к моменту назначения гражданина на службу. К ним относятся:

• наступление предельного возраста кандидата — 65 лет;
• наличие заболевания, которое подтверждается медицинским заключением и содержится в специальном Перечне (утвержденном Правительством РФ), если оно препятствует зачислению или исполнению должностных обязанностей;
• недееспособность или ограниченная дееспособность гражданина, которая установлена решением суда, вступившим в законную силу;
• кандидат или служащий непосредственно подчиняется главе МО (который возглавляет местную администрацию) или находится под его прямым контролем и имеет с ним родственные (является супругом, сыном, дочерью, родителем, сестрой или братом) или свойственные связи (является близким родственником супруга или детей главы МО);
• если у служащего прекращено российское гражданство;
• и в том случае, когда гражданин другой страны (в соответствии с заключенным между этой страной и РФ международным договором) вправе занимать должности органов российской местной власти, но у него прекращено гражданство такого государства;
• у кандидата, служащего имеется иностранное гражданство или вид на жительство (или другой документ, подтверждающий факт постоянного места жительства) в другом государстве;
• если имеется приговор суда, который вступил в законную силу и устанавливает запрет для кандидата, служащего занимать должность в органах местного самоуправления или исполнять определенные обязанности по таким должностям;
• если обязательным условием для выполнения должностных обязанностей является оформление допуска к гостайне, а кандидат или служащий по различным причинам отказался от этого процесса;
• гражданин представил необходимые для назначения на МС документы, которые оказались подложными или поддельными (заведомо ложными);
• гражданин не предоставил обязательные сведения, согласно ФЗ «О противодействии коррупции», о всех доходах, движимом или недвижимом имуществе либо иных имущественных обязательствах в отношении себя, жены или мужа и детей, не достигших 18 лет; или по другим ФЗ. А также если такие обязательные сведения предоставлены им не в полном объеме или не соответствуют действительности (заведомо недостоверные);
• гражданин не предоставил сведения об информации, которую он размещает в сети Интернет (на страницах, сайтах и прочими способами);
• на основании заключения призывной комиссии гражданин признан не прошедшим военную службу по призыву без законных оснований (за исключением военной службы по контракту, которая не относится к такому основанию). Обязательное условие: заключение призывной комиссии не обжаловалось гражданином в течение 10 лет по истечении срока на обжалование или имеется решение суда, которым такое заключение признано законным, и решение вступило в силу.

Практически все эти ограничения (кроме условия о предельном возрасте) относятся и к ограничениям, связанным с прохождением муниципальной службы, то есть могут возникнуть уже во время нахождения гражданина на службе.

Например, тот факт, что кандидат представил подложные обязательные документы, может раскрыться и после принятия его на службу. Также позже могут возникнуть обстоятельства, которые связаны с родством, гражданством, местом проживания в других государствах и др.

Запреты, связанные с прохождением муниципальной службы

Закон запрещает муниципальным служащим занимать свою должность, если он избран или назначен:

• на любую должность госслужбы, на любую государственную должность РФ или субъекта РФ;
• на любую муниципальную должность;
• на оплачиваемую выборную должность в органе профсоюза, в органе местного самоуправления или в аппарате избирательной комиссии МО.

Часто возникает вопрос: может ли муниципальный служащий заниматься предпринимательством или иной коммерческой деятельностью? По ФЗ № 25 ответ однозначный: закон запрещает муниципальным служащим заниматься любыми видами предпринимательской деятельности. Это нельзя делать ни лично, ни через любых представителей (в том числе действующих по доверенностям или иным доверительным документам). Поэтому МС не вправе становиться учредителем, участником или руководителем коммерческого предприятия любой формы, оформлять статус ИП или «самозанятого» (кроме случаев получения доходов от сдачи в аренду или найма любых жилых помещений — по ФЗ № 422-ФЗ от 27.11.2018 «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход"»).

Также МС запрещено:

• заниматься любой дополнительной оплачиваемой деятельностью. ФЗ № 25 разрешает служащим заниматься только творческой, преподавательской или научной деятельностью, если она не финансируется исключительно за счет средств международных организаций, иностранных граждан, организаций или государств или лиц без гражданства. Чтобы заниматься разрешенной дополнительной деятельностью, служащий обязан получить письменное разрешение от работодателя;
• входить в состав любых органов управления, советов (наблюдательных или попечительских) и иных органов, которые учреждены или действуют в иностранных некоммерческих неправительственных организациях, в том числе в их структурных подразделениях (относится к организациям, которые действуют на территории России). Исключение: такая деятельность МС разрешена по отдельным федеральным законам или предусмотрена в международных договорах;
• участвовать в управлении любой коммерческой или некоммерческой организацией. Исключение составляют случаи, когда МС бесплатно:
  • участвует в управлении политической партией, органом профсоюза, в аппарате местной избирательной комиссии (города, села, поселка и т.п.); в съезде, конференции или общем собрании любой общественной организации (в том числе в ТСЖ или различных видах кооперативов: например, гаражных, строительных, жилищных и пр.);
  • участвует в управлении некоммерческой организации, но имеет на это разрешение своего работодателя;
  • представляет интересы муниципального образования в органах управления или ревизионной комиссии организации, учредителем которой является такое образование, и в др. случаях, согласно специальным нормам ФЗ.

Эти запреты действуют и в отношении глав местной администрации, которые работают на основании контракта.

На основании положений отдельных законов, на протяжении двух лет после увольнения с должности в органах местной власти, служащий не вправе работать по трудовым или гражданско-правовым договорам в тех организациях, где он ранее выполнял какие-либо должностные обязанности, связанные с административным или муниципальным управлением. Для оформления на такую работу требуется получить отдельное разрешение от специальной комиссии.

Необходимо отдельно указать, что в ФЗ № 25 не содержится ответа на вопрос: может ли муниципальный служащий участвовать в торгах или аукционах?

В настоящее время суды и контролирующие органы власти не сформировали единой позиции в отношении этого вида деятельности. Но, анализируя вышеприведенные запреты, необходимо исходить из целей участия в торгах: если она никак не связана с действующими запретами и ограничениями, то тогда МС вправе участвовать в аукционах или торгах.

Помимо этого, в течение всего срока нахождения на службе МС запрещено:

• быть поверенным, представителем по делам или вопросам третьих лиц в тех органах местной власти или избирательной комиссии МО, где он непосредственно работает, которые к тому же непосредственно ему подчинены или подконтрольны;
• получать от любых юрлиц или физлиц вознаграждение в любом виде (займы, ссуды, подарки, различные услуги, оплату отдыха или развлечений и пр.), если такое вознаграждение выплачивается или МС получает его в связи с его должностным положением или прямым исполнением должностных обязанностей;
• если при выполнении своих должностных обязанностей МС взаимодействует с религиозными, общественными объединениями, политическими партиями, с любыми международными организациями или иностранными государствами, то ему запрещено принимать от них любые награды или звания (специальные или почетные), кроме научных. Если это все-таки происходит, то предварительно необходимо получить письменное разрешение от главы МО;
• ездить в командировки, которые оплачиваются любыми юридическими или физическими лицами. Исключение составляют случаи, когда такие командировки осуществляются по договоренности органов местной власти и только в отдельных случаях, специально предусмотренных законом;
• использовать материальные средства, технику, иное муниципальное имущество, финансовые и другие виды обеспечения для целей, не связанных с исполнением должностных обязанностей (например, в личных целях, для спонсорства и др.);
• любыми способами раскрывать, распространять или использовать конфиденциальную и служебную информацию и сведения, которые стали ему известны в связи с исполнением должностных обязанностей — в любых целях, отличающихся от служебных. Это запрещено и после увольнения МС со службы, особенно если такая информация может быть использована в интересах организаций или физических лиц;
• любыми публичными способами (в том числе через СМИ) высказывать свое отношение, оценки, мнения, суждения о работе органов местной власти, избирательных комиссий или их руководителей;
• любыми способами прекращать (например, уволиться) или приостанавливать выполнение своих должностных обязанностей, чтобы разрешить возникший трудовой спор.

Отдельными запретами регулируется отношение муниципальных служащих к партийности, различным общественным и религиозным объединениям. МС не должен:

• пользоваться своим должностным положением в интересах таких партий или объединений, в том числе в период проведения предвыборной кампании (агитации) или по вопросам, связанным с проведением референдума;
• публично выражать свое отношение к таким партиям и объединениям;
• создавать отделения или иные организационные структуры политических партий или объединений в любых муниципальных органах или органах местной власти.

Как видите, кратко о запретах, связанных с муниципальной службой, рассказать затруднительно. Если не учитывать их, то для служащего вероятно наступление достаточно неблагоприятных последствий.